Os desafios da gestão universitária: uma análise do orçamento entre 2012 e 2023

Um dos aspectos mais preocupantes revelados pela análise é a crescente discrepância entre as Propostas Orçamentárias aprovadas pelo Conselho Universitário (CONSUN) e os valores efetivamente disponibilizados na Lei Orçamentária Anual (LOA)

Artigo produzido para a coletânea Opina Rio (número 8), coordenada por Bruno Leonardo Barth Sobral

O orçamento público, como bem definiram Dal Bem Pires e Motta (2006), é o principal documento para a divulgação das ações do governo junto à sociedade. Para as universidades, conforme Calil (2000), ele é uma ferramenta de trabalho fundamental – um instrumento democrático quando todos os segmentos da comunidade universitária participam não apenas de sua elaboração, mas também de sua execução e avaliação. É sob essa perspectiva que devemos analisar a trajetória orçamentária da UERJ na última década.

Antes de realizar a análise, porém, se vê oportuno esclarecer alguns conceitos específicos à realidade orçamentária. Por isso, é importante frisar que orçamento não significa “dinheiro na conta”. Na verdade, o orçamento é um processo contínuo e que envolve diferentes atores no setor público, mas, para simplificar, podemos entendê-lo como um “compromisso” que o estado assume em relação ao que ele se propõe a fazer. Para isso, ele

precisa orçar, isto é, verificar o valor de cada atividade.

Dessa forma, todos os órgãos públicos devem consolidar suas Propostas

Orçamentárias, ou seja, eles dizem o que pretendem fazer no ano seguinte e quanto cada atividade vai custar. Todas as propostas são aglutinadas e votadas pela casa legislativa do estado. Assim, nasce a Lei Orçamentária Anual (LOA), que prevê a dotação inicial de cada órgão.

Um dos aspectos mais preocupantes revelados pela análise é a crescente discrepância entre as POs aprovadas pelo Conselho Universitário (CONSUN) e os valores efetivamente disponibilizados na LOA. Em 2023, essa diferença atingiu o patamar alarmante de 59,3% - o

que significa que quase 60% do que a comunidade universitária planejou para o ano sequer chegou a ser incluído no orçamento estadual.

Essa assimetria não é nova, mas tem se agravado. Até 2017, observava-se uma tendência de redução dessa diferença, que chegou a cair para 40%. O ano de 2022 representou um ponto fora da curva, com apenas 24,15% da PO não convertidos em dotação na LOA.

Porém, 2023 reverteu essa tendência de forma dramática. Esse cenário exige uma reflexão profunda sobre o processo de elaboração das propostas orçamentárias. Não se trata de abandonar o planejamento participativo, mas de torná-lo mais realista e alinhado com as possibilidades efetivas de alocação de recursos pelo estado.

A situação se complica ainda mais quando observamos que, a partir de 2022, a UERJ desenvolveu uma dependência estrutural de suplementação orçamentária após a publicação da LOA. Esse fenômeno está associado a processos de expansão e interiorização, além da consolidação de programas assistenciais e da incorporação da Universidade Estadual da Zona

Oeste (UEZO).

Em outras palavras, a universidade cresceu e assumiu novas responsabilidades, mas o modelo de financiamento não acompanhou essa evolução.

A análise desagregada da execução orçamentária por grupos de gastos revela realidades distintas e igualmente preocupantes. As despesas com pessoal (L1) mostram relativa estabilidade, mas com uma tendência de perdas reais crescentes entre 2018 e 2021.

A inflexão positiva observada nos últimos dois anos representa não um descompromisso com o ajuste fiscal, mas a necessidade de lidar com demandas reprimidas após anos de medidas contracionistas.

Já as despesas de custeio (L2) contam uma história de vulnerabilidade extrema. A gestão Pezão (2014-2018) inaugurou um período de inflexão negativa que atingiu seu ápice em 2016, quando o custeio retornou a valores inferiores aos de 2012. A recuperação iniciada em 2017 foi interrompida pela crise sanitária em 2020, com retomada modesta apenas em 2021. Somente em 2022, com o recuo da pandemia e o retorno das aulas presenciais, atingiu-se o maior valor da série histórica.

As atividades finalísticas (L4) seguem padrão semelhante, com queda acentuada durante a crise de 2016 e recuperação significativa apenas a partir de 2021, impulsionada pelos incrementos assistenciais da crise sanitária. Já os investimentos (L5) apresentam comportamento ainda mais volátil, com pico em 2019 seguido de quedas drásticas em 2020

(-36,6%) e 2021 (-42,4%). A retomada excepcional em 2022, motivada pela política de interiorização e aquisição de imóveis, não se sustentou em 2023, quando não houve liberação de recursos específicos para investimentos.

A análise da participação da UERJ no orçamento estadual revela um quadro complexo. Entre 2015 e 2020, a variação da dotação inicial destinada à universidade acompanhou, em níveis mais acentuados, a destinada ao estado como um todo. Isso significa que, mesmo em períodos de contração orçamentária, a UERJ sofreu menos que outros setores.

No entanto, essa tendência se inverteu em 2020, possivelmente em função do contexto pandêmico, e novamente em 2023, agora sem razões extraordinárias que justifiquem a mudança.

A comparação por mandatos do Poder Executivo é igualmente reveladora. No quadriênio 2011-2014 (Cabral/Pezão), observou-se um aumento de 7,58% na dotação da LOA do último ano em relação ao primeiro. Já nos períodos subsequentes, constata-se uma tendência de queda nos valores das dotações iniciais em relação ao primeiro ano de cada mandato.

A exceção fica por conta do último ano do governo Witzel/Castro, que apresentou inflexão positiva, superando a performance do mandato de Pezão, marcado pelo auge da crise financeira estadual.

O ano de 2022 merece destaque especial, pois a execução orçamentária atingiu um patamar excepcional, com taxa de crescimento que nenhum outro mandato avaliado obteve em qualquer ano. Esse resultado, porém, deve ser visto com cautela, pois reflete muito mais um esforço administrativo para elevar a capacidade de execução ao limite das possibilidades da máquina interna do que um aumento significativo na participação da UERJ no orçamento estadual.

Diante desse cenário desafiador, a simulação de um modelo alternativo de

financiamento inspirado em São Paulo oferece perspectivas interessantes.

O estado paulista estabelece, desde 1989, uma alíquota fixa de 9,57% da Quota-Parte Estadual (QPE) do ICMS para o financiamento de suas universidades estaduais. Esse modelo garante previsibilidade e

autonomia, além de vincular o financiamento universitário ao desempenho econômico do estado.

Nossa simulação demonstra que, caso o Rio de Janeiro adotasse regra semelhante, tanto a UERJ quanto a UENF receberiam dotações orçamentárias su

periores às atuais. Mais importante que o montante em si, seria a previsibilidade conferida pelo modelo, que reduziria a dependência de suplementações e permitiria um planejamento de médio e longo prazos mais consistente.

Vale destacar que esse modelo não representa um afrouxamento do compromisso com o ajuste fiscal. Pelo contrário, ao vincular o financiamento universitário ao desempenho econômico, cria-se um círculo virtuoso: a universidade contribui para o desenvolvimento estadual através

da formação de recursos humanos qualificados e da geração de conhecimento, e é financiada de acordo com a capacidade econômica do estado.

Bruno Sobral é professor adjunto do Departamento de Evolução Econômica da FCE/UERJ

Bruno Cabral é mestrando no PPGE/UFRJ

Crédito da foto da página inicial: Thiago Facina/Divulgação UERJ.