Por uma nova regionalização: o território como horizonte estratégico para o desenvolvimento do RJ

O Plano Estratégico de Desenvolvimento Econômico e Social (PEDES) propõe o planejamento territorial como espaço de negociação e articulação, e não apenas de projeção tecnocrática do futuro. Ele abre caminho para políticas menos subordinadas à pressão por austeridade fiscal

Artigo produzido para a coletânea Opina Rio (número 7), coordenada por Bruno Leonardo Barth Sobral

Nos últimos anos, o Estado do Rio de Janeiro tem se tornado símbolo das contradições que marcam o federalismo brasileiro: de um lado, a pressão por austeridade fiscal e cumprimento de metas financeiras; de outro, a urgência de reconstruir um projeto de desenvolvimento capaz de reduzir desigualdades territoriais, fortalecer economias locais e restituir à política pública sua dimensão estratégica.

A experiência recente de elaboração do Plano Estratégico de Desenvolvimento Econômico e Social (PEDES) busca estabelecer uma inflexão nesse debate, recolocando o planejamento territorial como eixo estruturante de um novo ciclo para o desenvolvimento regional.

Desde a adesão ao Regime de Recuperação Fiscal, em 2017, o Estado tem operado sob severas restrições orçamentárias. Essa condição levou o governo a priorizar a gestão financeira em detrimento do planejamento de longo prazo. No entanto, o novo Plano de Recuperação Fiscal de 2022 e, sobretudo, a emenda à constituição estadual nº 92/2022, que instituiu a obrigatoriedade do PEDES, abriram espaço para repensar o papel do planejamento em meio à crise fiscal.

Trata-se de um movimento que tenta reconciliar duas dimensões historicamente  dissociadas: o ajuste fiscal e o desenvolvimento regional. O PEDES, em vigor até 2031, é um marco porque busca articular o equilíbrio das contas públicas com uma visão integrada de desenvolvimento sustentável de longo prazo. O plano parte da premissa de que não há saída fiscal sem reconfiguração produtiva — e, por conseguinte, sem uma nova regionalização do estado que reconheça as especificidades econômicas e sociais de cada território fluminense.

Nesse sentido, o planejamento territorial emerge não apenas como ferramenta técnica, mas como prática política de reconstrução do pacto federativo estadual.

O território como centro do planejamento

O debate sobre uma nova regionalização é, antes de tudo, um debate sobre o papel do Estado. A regionalização vigente no Rio de Janeiro remonta à década de 1980 e já não dialoga com as dinâmicas contemporâneas de urbanização e reestruturação

produtiva.

Para subsidiar essa discussão, a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (Seplag) realizou o estudo de centralidades regionais, em que propõe uma leitura mais

complexa do território: não apenas como divisão político-administrativa, mas como regionalidades formadas por redes de interações socioeconômicas, fluxos populacionais e

complementaridades funcionais e produtivas entre municípios e regiões.

Essa nova abordagem adota o Planejamento Territorial como campo político institucional, segundo o qual o conhecimento sobre o território deve ser construído a partir da articulação entre dados, participação social e governança colaborativa. Em vez de impor modelos de cima para baixo, trata-se de reconhecer o território como instância política central, portadora de potências e especificidades.

Essa virada socioespacial representa um avanço em relação à tradição do “território projetado”, que reduz a complexidade dos lugares a parâmetros técnico-financeiros.

O planejamento territorial também oferece um contraponto à financeirização das políticas públicas, que vem transformando o planejamento público em instrumento de antecipação de receitas e privatização de rendas futuras. No caso fluminense, a concessão privada dos serviços de saneamento é um bom exemplo: embora tenha garantido liquidez imediata ao estado, consolidou a lógica de gestão do território como ativo financeiro, esvaziando a discussão sobre regionalização dos serviços públicos urbanos.

O PEDES, nesse sentido, busca romper com essa racionalidade ao propor o planejamento territorial como espaço de negociação e articulação, e não apenas de projeção tecnocrática do futuro. Ao deslocar o foco do “espaço projetado” para o território real, o

plano abre caminho para políticas mais aderentes às realidades locais e menos subordinadas aos imperativos da financeirização do orçamento e da gestão pública.

As novas centralidades e os vetores de reconfiguração produtiva

Os estudos de regionalização fluminense realizados pela SEPLAG indicam que, para além da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ), o estado possui regiões que poderiam contribuir de fato para um desenvolvimento regional efetivo e integrado. Regiões como o Norte Fluminense, o Médio Paraíba e as Baixadas Litorâneas emergem como novos vetores (nem tão novos assim) de reestruturação produtiva e social.

No Norte Fluminense, a tríade Macaé-Rio das Ostras-Campos dos Goytacazes forma um sistema entre centralidades regionais impulsionado pela cadeia de petróleo e gás, mas que enfrenta o desafio de diversificar sua base produtiva e superar a dependência de recursos cujos preços são altamente voláteis.

Na região do Médio Paraíba, a centralidade industrial de Volta Redonda, articulada historicamente ao município de Barra Mansa, por meio da formação de um arranjo populacional denso, vive um processo de transição pós-siderúrgica, que exige políticas de inovação e reconversão produtiva.

Já nas Baixadas Litorâneas, o dinamismo do setor de serviços e do turismo se combina com pressões sobre infraestrutura e ecossistemas costeiros, evidenciando a necessidade de planejamento ambiental e regional integrado.

Essas dinâmicas demonstram que o desenvolvimento regional fluminense não pode ser entendido como soma de municípios isolados, mas como sistema de centralidades interdependentes, que permitem análises multiescalares e orientam políticas

públicas adaptadas às especificidades locais/regionais.

A partir da regionalização com base em novas centralidades torna-se viável buscar novos caminhos para políticas e projetos no campo do saneamento, habitação, mobilidade, educação e meio ambiente.

Assim, planejar em tempos de austeridade é um ato político, pois significa resgatar o papel do Estado como coordenador de processos territoriais e mediador de conflitos, e não apenas como gestor financeiro. Ao propor uma nova regionalização, o Rio de Janeiro reconhece que o desenvolvimento não é um subproduto do ajuste fiscal, mas o seu próprio caminho de superação.

Há, contudo, desafios estruturais. O primeiro é de ordem institucional: transformar o planejamento em política de Estado e não de governo, garantindo continuidade administrativa e orçamentária. O segundo é epistemológico: fazer do território não apenas objeto de intervenção, mas espaço de conhecimento, com participação efetiva dos municípios e atores locais. O terceiro é político: enfrentar a hegemonia da racionalidade financeira que subordina o planejamento ao curto prazo e às métricas de rentabilidade.

Assim, a regionalização proposta pelo PEDES não deve ser lida como mera reorganização cartográfica, mas como projeto político de reconstrução do estado fluminense. Ao reconhecer novas centralidades e valorizar a diversidade territorial, o Rio de Janeiro reencontra uma tradição de planejamento que enxerga o desenvolvimento como processo social e histórico.

Marcos Thimoteo Dominguez é Analista de Gestão da Fiocruz/Pesquisador do Laboratório de Estudos Urbanos e Regionais da Universidade Federal do ABC (Lepur/UFABC).

Leandro Galheigo Damaceno é Especialista em Política Públicas e Gestão Governamental/Assessor-chefe da Subsecretaria de Planejamento Estratégico da Seplag-RJ.

Crédito da foto da página inicial: Gabriel Sales/Prefeitura de Rio das Ostras